Financiamento da Educação Pública no Brasil
Falar sobre financiamento da educação pública no Brasil é, ao mesmo tempo, um desafio e um dever. A complexidade e importância do tema precisam ser discutidas pela sociedade para que possamos debater em conjunto as políticas públicas da pasta da Educação. É essencial que a população entenda o funcionamento da distribuição de recursos e seu impacto nas escolas e no aprendizado dos estudantes.
Para isso, elaboramos um infográfico que explica, de maneira didática e objetiva, como está organizado o orçamento para a educação pública, nas diferentes etapas de ensino e com um olhar para as unidades federativas.
No infográfico, jornalistas e interessados no tema poderão analisar informações e dados mais recentes sobre, por exemplo, as regras dessa distribuição de recursos, a configuração dos fundos dos estados, ações e programas do MEC que transferem valores para a educação pública, especialmente na Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Médio).
Na segunda parte do infográfico, estão detalhadas as mudanças trazidas pelo Novo Fundeb, aprovado em 2020, passando a vigorar em 2021. Os gráficos explicitam o que foi mantido da versão anterior e as novas regras de redistribuição de recursos da União para os estados.
Também projetam como se dará a complementação progressiva desses recursos até 2026 e os mecanismos para garantir mais equidade na distribuição entre os entes federados, evitando desigualdades dentro dos próprios estados, realidade retratada pelo ranking das unidades federativas, no gráfico Fundeb 2020.
Por fim, o documento traz parte de um glossário com a definição de alguns conceitos e siglas, referências para saber mais e instituições que podem servir de fonte à imprensa para matérias e reportagens sobre essa questão essencial ao desenvolvimento da educação pública brasileira. Abaixo colocamos o glossário mais completo.
FPE – Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal
FPM – Fundos de Participação dos Municípios
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IOF – Ouro – Imposto sobre Operações Financeiras Ligadas ao Ouro
IPI – Exportação – Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional às Exportações
IPVA – Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores
IR – E – Imposto de Renda Retido na fonte por estados
IR – M – Imposto de Renda Retido na fonte por municípios
ISS – Imposto sobre Serviço
ITBI – Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis
ITCMD – Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação
ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
Lei Kandir – Imposto dos estados e do Distrito Federal, nas operações relativas à circulação de mercadorias e serviços
Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério: criado pelo Ministério da Educação em 1996, reunia recursos provenientes das receitas dos impostos e das transferências dos estados, Distrito Federal e municípios vinculados à educação. O Fundef vigorou até 2006, quando foi substituído pelo Fundeb, que ampliou a cobertura e incluiu recursos da União.
Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação: é um conjunto de 27 fundos contábeis independentes dedicados ao financiamento da Educação Básica. Entrou em vigor em 2007, quando substituiu o Fundef (dedicado ao Ensino Fundamental). Em 2020, foi alterado pela Emenda Constitucional 108, que passou a vigorar em 2021, tornando-o um mecanismo permanente de financiamento, com a ampliação da participação da União no custeio das matrículas públicas e um novo modelo de redistribuição dos recursos. O Novo Fundeb é um marco para a educação, porque, além de permanente, passa a ser constitucional e com critérios mais equitativos.
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação: órgão responsável pela execução de políticas educacionais do Ministério da Educação. Realiza diferentes programas e ações oferecidos a estados e municípios, que podem aderir ou não a estas e outras iniciativas:
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) – As administrações municipais e estaduais são obrigadas a utilizar, no mínimo, 25% de impostos e transferências com ações que garantam o desenvolvimento do ensino público. Com base no artigo 70 da Lei no. 9.394/96 (LDB), são consideradas despesas de MDE: remuneração de profissionais da educação; aquisição, manutenção e construção de equipamentos para o ensino; uso e manutenção de bens vinculados ao ensino; pesquisas para melhorar a qualidade da educação; material didático e transporte escolar, dentre outras.
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar: oferece alimentação e ações de educação alimentar e nutricional a estudantes de todas as etapas da Educação Básica pública
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola: presta assistência financeira suplementar às escolas para manutenção e melhoria da infraestrutura física e pedagógica
PNLD – Programa Nacional do Livro e do Material Didático: avalia e disponibiliza obras didáticas, pedagógicas e literárias de apoio à prática educativa
Pnate – Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar: transferência automática de recursos financeiros para custear despesas de transporte de estudantes da Educação Básica pública das áreas rurais.
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Artigo 212 da Constituição Federal de 1988
Lei n° 11.494, de 20 de junho de 2007
Sinopse Estatística da Educação Básica
Todos pela Educação. Anuário Brasileiro da Educação Básica 2019. TPE, São Paulo, 2019.
OCDE. Education at a Glance 2018. OECD Indicators. OCDE, Paris, 2018.
Education at a Glance 2019 OCDE – C1.5 How much is spent per student on educational institutions?
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Faculdade de Educação da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio)
Faculdade de Economia e Administração (FEA) da USP
Faculdade de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
Faculdade de Educação da Universidade Federal de Goiás (UFG)
Departamento dos Fundamentos da Educação da Universidade Federal do Piauí (UFPI)
Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)
Texto e consultoria: Cristiane Capuchinho
Edição de texto: Mariângela Almeida
Infografia e design: Estúdio Kanno
Supervisão: Equipe do Instituto Unibanco
O NOVO FUNDEB
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) foi alterado em 2020 pela Emenda Constitucional 108, passando a vigorar em 2021. A Emenda tornou permanente o principal mecanismo de financiamento da Educação Básica no Brasil, ampliou a participação da União no custeio de matrículas públicas e alterou o modelo de redistribuição de recursos.
Fundeb até 2020 (Lei 11.494/2007)
De 2007 a 2020, a estrutura do Fundeb se baseava em 27 fundos financeiros – um para cada Unidade Federativa (UF) -, com o objetivo de financiar a Educação Básica. Cada fundo era formado por 20% dos recursos de determinados impostos estaduais e municipais (ICMS, IPVA, FPE, FPM, ITCMD, IPI-Exportação, Lei Kandir e ITR) e redistribuído entre as redes municipais e estadual de ensino do estado, conforme o número de matrículas (da Educação Infantil ao Ensino Médio), para garantir a divisão igualitária dos recursos, a fim de reduzir a desigualdade intraestadual.
A função da União nesse sistema era supletiva e redistributiva. Cabia a ela colocar mais um montante de recursos adicionais, que equivalia a 10% da soma total dos 27 fundos, e que eram distribuídos entre os fundos com menor potencial de gasto por aluno. A cada ano, nove a dez estados recebiam esses recursos complementares para investir na educação. Assim, o mecanismo determinava um valor mínimo nacional de investimento por aluno da Educação Básica, definido anualmente pelo Ministério da Educação, de acordo com os recursos existentes.
Os números de 2020
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Realidades distintas
Os recursos federais eram determinantes para estados com poucos recursos destinados à educação aumentarem seu potencial de gasto por aluno. Em 2020, enquanto as redes de Roraima tinham R$ 4.809,34 no fundo estadual para investir em cada aluno dos anos iniciais do Ensino Fundamental, as redes maranhenses contavam apenas com R$ 1.816 por estudante da mesma fase de ensino, por exemplo.
Com a complementação da União, as redes escolares de Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio de Janeiro ampliaram seu valor mínimo de investimento por aluno dos anos iniciais do Ensino Fundamental para R$ 3.349,56, reduzindo a distância em relação aos estados com maior poder econômico.
Desigualdades remanescentes no sistema
Apesar de o mecanismo de fundos ter importante papel na redução da desigualdade das redes de cada estado, e a complementação da União ampliar recursos dos fundos mais pobres, as desigualdades ainda existiam.
Isto porque o Fundeb levava em conta apenas os recursos disponíveis para a educação a partir da subvinculação de 20% de impostos estaduais e municipais específicos, ou seja, cada governo ainda tinha mais 5% desses impostos para serem gastos exclusivamente com educação. Além disso, outra parte dos impostos arrecadados pelos governos municipais e estaduais não entravam na composição do Fundeb (ISS, IPTU, ITBI, IOF-Ouro, IR-M e IR-E), mas 25% deles deveriam ser direcionados à educação, de acordo com a regra constitucional de vinculação (art. 212). Por fim, ainda havia os recursos do Salário Educação, vinculados aos gastos no setor, assim como 75% dos ganhos com royalties do petróleo e gás natural nos territórios onde a exploração do mineral acontece (Lei. 12.858/2013).
Nesse formato, entes subnacionais com maior capacidade de arrecadar impostos possuíam mais recursos para aplicar na sua oferta educacional, independentemente do número de alunos de suas redes. O resultado era uma desigualdade significativa em relação ao valor de recursos vinculados à educação em cada território. A diferença de gasto entre as redes com menor e maior valor por estudante da Educação Básica, dentro de um mesmo estado, chegava a 5 vezes no caso de Minas Gerais, ou 4,3 vezes, em Goiás (Tanno, 2017).
Desigualdades entre as redes públicas do mesmo estado
Por sua vez, a complementação da União beneficiava todas as redes de fundos com reduzida capacidade financeira, desconsiderando a capacidade fiscal de cada município.
Redes municipais com muitos recursos, pertencentes a um fundo com pouca capacidade financeira, recebiam complementação da União.
Redes municipais com poucos recursos, pertencentes a um fundo com boa capacidade financeira, não recebiam complementação da União.
Essa lógica tinha relação com a barreira estadual. O que determinava quem recebia a complementação da União era o total de cada fundo estadual dividido pelo número de matrículas estadual e municipais de cada UF. Ou seja, um município pobre de um estado rico não se beneficiava com a complementação. Com o VAAT do Novo Fundeb, parte dessa complementação deixa de ter a barreira do estado. As redes com baixo valor aluno ano, mesmo nos estados mais ricos, podem se beneficiar desse recurso, o que aumenta a equidade entre elas.
O mapa a seguir indica estados com boa capacidade de financiamento, como Paraná, Mato Grosso do Sul ou Minas Gerais, mas que têm redes municipais pobres em recursos vinculados à educação (marcadas em amarelo e laranja). Por outro lado, estados que recebem complementação da União pelo Fundeb, por sua baixa capacidade de financiamento da educação, como Maranhão, Amazonas ou Pará, possuem redes municipais “ricas” (marcadas em azul).
A Emenda Constitucional 108/2020 trouxe mudanças ao percentual de complementação da União no Fundeb e aos critérios de redistribuição do financiamento da Educação Básica. Até 2026, a União deverá, progressivamente, ampliar e manter seu aporte adicional de 23% do total dos recursos municipais e estaduais recolhidos nos 27 fundos, formados por 20% destes impostos: ICMS, IPVA, FPE, FPM, ITCMD, IPI-Exportação e ITR.
A redistribuição dos recursos federais deverá seguir um modelo híbrido de complementação:
Após cada estado e seus municípios constituírem seu fundo estadual, o valor total é dividido pelo número de alunos matriculados no Censo Escolar, com pesos diferentes, conforme etapa e modalidade de ensino. A União verifica quais fundos estaduais apresentam menor valor por aluno e complementa os recursos para garantir um valor mínimo nacional. Como já era feito, a União adiciona nessa complementação o equivalente a 10% da soma de todos os fundos, assim, as redes que já usavam a complementação federal para financiar suas políticas educacionais não terão perda de recursos.
Neste caso, a União entra para ampliar o valor por aluno dos fundos estaduais mais pobres, considerando apenas o dinheiro que integra o Fundeb.
Para corrigir a desigualdade das diferentes capacidades de financiamento dos entes subnacionais, esta complementação aumenta o valor por aluno de redes municipais e estaduais com menos recursos vinculados à educação por matrícula.
Para isso, será calculada a capacidade de investimento de cada governo conforme a soma de todas as suas receitas vinculadas à educação dividida pelo número de matrículas presenciais do Censo Escolar da Educação Básica. Dessa maneira, serão levados em conta, além dos recursos do Fundeb:
- 5% de impostos e transferências vinculadas à educação que compõem o Fundeb
- 25% dos demais impostos e transferências vinculados à educação (ISS, IPTU, ITBI, IOF-Ouro, IR-M e IR-E)
- Cota do Salário Educação
- Parcela da participação pela exploração de petróleo e gás natural vinculada à educação (para municípios e estados que a recebem)
- Transferências dos programas de distribuição universal do FNDE
Nesta segunda complementação, a União não apenas vai considerar os recursos que fazem parte do Fundeb, para definir quais governos precisam de ajuda, mas levará em conta a capacidade de arrecadação geral de estados e municípios vinculada à educação. Cidades pequenas com atividade econômica restrita e dificuldades de arrecadar impostos devem receber ajuda federal enquanto cidades que têm outras fontes de recursos para educação, além do Fundeb, como exploração de petróleo, grande arrecadação de IPTU ou ISS, podem manter sua educação com qualidade apenas com recursos próprios.
Além do modo de redistribuição, a Emenda Constitucional define algumas regras para o uso desses recursos complementares: metade da complementação VAAT em nível federal tem de ser usada para custear matrículas de educação infantil (creche e pré-escola), a oferta prioritária de municípios. Além disso, 15% dos recursos recebidos por meio desta complementação deverão ser gastos com despesas de capital, ou seja, a compra ou a construção de itens que vão ficar para a rede de ensino ao longo do tempo, como uma nova sala ou um computador.
Essa complementação visa premiar as redes com bons indicadores de gestão, de desempenho dos alunos e de redução de desigualdade, independentemente de suas capacidades financeiras. Neste caso, o governo federal levará em conta informações como a participação dos alunos em avaliações nacionais, o número de crianças fora da escola, o aumento da aprovação, a forma de escolha dos diretores escolares, para avaliar as redes com melhores resultados e práticas, a serem reconhecidas por meio de bônus financeiro.
O valor distribuído para custear cada matrícula presencial deverá levar em conta, além da etapa de ensino, modalidade e rede de oferta, indicadores relativos ao nível socioeconômico dos educandos.
O aumento da parcela do governo federal no Fundeb deve ter um importante impacto no gasto por estudante da Educação Básica. Em 2020, o valor mínimo por aluno dos anos iniciais do Ensino Fundamental (escolas urbanas) foi R$ 3.349,56. A perspectiva é de que, em 2026, esse valor seja de R$ 5.508, segundo projeção da Consultoria do Orçamento da Câmara (2019).
O que pode e o que não pode fazer com os recursos
Além de alterar as regras do Fundeb, a EC 108/20 mudou as normas de utilização dos recursos constitucionalmente vinculados à educação (25% de impostos e transferências de Estados e municípios; 18% de impostos da União): eles não podem mais ser usados para o pagamento de aposentadorias e pensões. Essa regra foi definida com a alteração do art. 212 da Constituição, resolvendo uma questão discutida há décadas na Justiça. Ao menos nove estados contabilizavam esses gastos dentro do valor mínimo de investimento na área, entre eles São Paulo, Espírito Santo, Alagoas e Goiás.
Ademais, nos próximos dois anos, os Estados deverão adotar critérios de desempenho educacional para a distribuição de recursos do ICMS aos seus municípios. Os governos estaduais repassam às cidades 25% do ICMS arrecadado, sendo que, até 2020, três quartos da transferência eram feitos de acordo com a atividade econômica dos municípios. A partir de agora, a parcela redistribuída por atividade econômica será de 65%. De 10% a 35% dos recursos deverão ser alocados com base em melhoria de resultados de aprendizagem das redes, conforme lei estadual. Esse modelo de redistribuição já era adotado em estados como o Ceará. Isso significa, ao menos, R$ 12 bilhões (em valores de 2019) distribuídos por critérios de qualidade e equidade educacional dentro de cada estado.
O que precisa ser definido
O texto do Novo Fundeb incluiu ainda o chamado Custo Aluno-Qualidade como referência para o padrão mínimo de condição de oferta. O objetivo é que sejam definidos os insumos indispensáveis a todas as escolas como condição essencial para garantia adequada de educação. Caberá ao Congresso, em discussão com estados, municípios e representantes da sociedade civil, aprovar uma lei complementar que regulamente o Custo Aluno-Qualidade.
Ainda não se tem a fórmula para calcular os indicadores de nível socioeconômico dos educandos, disponibilidade de recursos, potencial de arrecadação tributária dos entes federados, necessidade de oferta de matrículas da Educação Infantil e o cálculo para o indicador de resultado das redes.
Dentre as ações relacionadas ao Novo Fundeb, cada estado deverá rever sua lei de ICMS para definir os critérios da distribuição dos 10% desses recursos aos municípios, conforme desempenho na oferta educacional.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988.
FNDE. Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – Siope. Disponível em: https://www.fnde.gov.br/fnde_sistemas/siope Acesso em: mar. 2021
INEP, Indicadores Financeiros Educacionais – Investimento PIB Direto 2000-2017. Disponível em: http://inep.gov.br/indicadores-financeiros-educacionais Acesso em: mar. 2021
OCDE, Education at a Glance 2019.
______, Education at a Glance 2020.
PERES, Ursula et al. Relatório Financiamento da Educação nos Estados Brasileiros. Consed, São Paulo, 2019. Disponível em: http://www.consed.org.br/media/download/5c1a2ea79d702.pdf Acesso em: mar. 2021
______; CAPUCHINHO, Cristiane. Fundeb: a importância da complementação da União para redução das desigualdades educacionais. Disponível em: https://pp.nexojornal.com.br/perguntas-que-a-ciencia-ja-respondeu/2020/Fundeb-a-import%C3%A2ncia-da-complementa%C3%A7%C3%A3o-da-Uni%C3%A3o-para-redu%C3%A7%C3%A3o-das-desigualdades-educacionais-entre-os-estados-brasileiros Acesso em: mar. 2021
TANNO, Cláudio R. Estudo Técnico do Conof n° 24/2017 – Universalização, Qualidade e Equidade na Alocação de Recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).
TPE, Anuário Brasileiro da Educação Básica 2019.
______, Anuário Brasileiro da Educação Básica 2020.
